小切口，大作为——“小快灵”立法的黄山探索

• 2022-04-17 20:54:19 来源：光明日报

科技日报记者 刘华东 常河 通讯员 胡梦玲

为有效保护徽州古建筑，黄山市制定《黄山市徽州古建筑保护条例》。图为雨后的安徽省黄山市黟县宏村景区云雾缭绕，山水与徽派建筑构成一幅淡雅的水墨画。新华社发

黄山市人大常委会起草《黄山市农药安全管理条例》期间，召开立法调研座谈会征求群众意见。胡梦玲摄/光明图片

黄山市人大常委会在《黄山市制止餐饮浪费行为条例》立法过程中深入餐饮企业调研。胡梦玲摄/光明图片

【法眼观】 

说起松材线虫，巡山护林30多年的安徽省黄山市歙县桂林国有林场瓦上管护站护林员洪晓春可谓深恶痛绝。别看这虫还没米粒大，却是松树的“头号杀手”。松材线虫病1982年传入我国，相继扩散至19个省区市，导致大量松树枯死，发病迅速，且无有效防治办法，被称为“松树癌症”。2018年4月17日，黄山市人大常委会率先通过《黄山市松材线虫病防治条例》，向这个我国有史以来最具传染性与毁灭性的林业病害亮剑宣战。

“松树可是我们黄山的宝。现在黄山人都知道要防治松材线虫病，从心里爱松护松。”说起该条例通过的这四年，洪晓春显露出欣慰和信心。

徽风皖韵 法治护航

以立法的形式保护204万亩黄山松，只是黄山市人大常委会“小快灵”立法的一个缩影。

自2015年新修改的立法法赋予设区的市地方立法权以来，黄山市把保护黄山绝佳生态和历史文化作为推进地方立法的重要切入口，切实结合现实需求，突出彰显地方特色，先后制定12部地方性法规，让流淌千年的徽风皖韵有了法律的刚性保障。

针对歙县徽州古城危房失修、古建筑自然侵蚀与人为毁坏、乱拆乱搭乱建乱晒的“四乱”等乱象，颁布《歙县徽州古城保护条例》；针对众多徽州古建筑得不到有效保护、濒临毁损、年久失修等现状，制定《黄山市徽州古建筑保护条例》；针对徽州文书流失、毁损现象较严重的问题，出台《黄山市徽州文书档案保护条例》……如今歙县古城，临街擅自新开门窗、搭晾衣物再难觅迹；徽州古建筑有了名录管理“护身符”；徽州文书档案亦有了严密“保护网”。目前《黄山市非物质文化遗产保护条例》立法也已启动。

“从法规的实施效果来看，这些法规切口小、发力准、效果好，对完整保护徽州历史文化、景区资源、风貌特色起到了积极的促进作用，是黄山市人大常委会通过‘小快灵’立法，化繁为简，解决重点领域重点问题的生动实践。”黄山市人大常委会法工委原主任李原表示。

与此同时，黄山市立法工作不断补短板、惠民生。围绕控制面源污染，制定《黄山市农药安全管理条例》；进一步加强名山名湖保护，制定《齐云山风景名胜区保护管理条例》《黄山市太平湖风景名胜区条例》；针对城市管理、社会治理中的突出短板问题，《黄山市养犬管理条例》《黄山市住宅小区物业管理条例》《黄山市文明行为促进条例》相继出台，疫情防控工作中戴口罩、用公筷等一些行之有效的行为规范上升为法定要求……

接地气、贴民心、合民意

2016年，有着上千年历史的徽州府衙敞开大门，黄山市人大常委会在这里两次举办征求意见座谈会，就《歙县徽州古城保护条例》草案听取群众意见建议。据统计，《条例》起草过程中，黄山市人大常委会先后召开40余次座谈会、征求意见会等，起草小组对《条例》进行了9次大修改、50余次小修改。人民群众的所期所盼，终化作一条条法言法语。

如何让立法工作更加科学合理？黄山市人大常委会将依法立法、科学立法、民主立法寓于“开门立法”中，让地方立法合民意、接地气。2018年，黄山市建立了由60位法学专家、各专业领域专家和语言文字专家等组成的立法“智囊团”。2020年4月，又确定了11家基层单位作为首批基层立法联系点单位，覆盖各个区县、各个领域、各个行业，在群众家门口搭建起反映立法工作意见建议的“直通车”。

在所在社区成为基层立法联系点之前，黟县碧阳镇郭门社区党委书记胡东东从来没想过自己能与立法工作产生交集。担任联络员两年，胡东东告诉记者：“开在百姓家门口的立法联系点，让立法工作走进了寻常百姓家。人民群众对立法工作的意见建议可以乘上‘直通车’，立法工作更接地气、更贴民心。”

“立法质量是地方立法的生命线，每部法规从起草到审议表决，都要经历调研论证、问卷调查、多次征求意见，各种形式的座谈会数十次，反复修改几十稿。”李原说，“我们坚持把全过程人民民主贯穿立法全过程，在立法当中，注重发挥人大代表的主体作用，善于借助专家顾问的‘外脑’力量，注意听取社会公众的真实意见，确保每一项立法都能回应民声、体现民意、促进民生。”

立得住、行得通、真管用

相对于立法结构完整、调整内容广泛的“大块头”立法，“小快灵”立法的立法形式简单，立法难度低、速度快，能够充分提高立法的针对性、适用性、可操作性。新时代，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用，能不能解决实际问题。记者在采访中了解到，“小快灵”立法虽易行高效，却非越多越好，而是必须确保每一部地方性法规立得住、行得通、真管用。

“‘小快灵’立法坚持问题导向，有效避免了法规内容因为过于宽泛不便实施和易于与已有详尽规定的上位法发生冲突的可能性。同时通过专家审查、合法性审查、集中审议等多个立法环节严格把关，加强事后审查，开展定期清理，杜绝‘法律打架’现象发生。”李原告诉记者。

据了解，自2018年以来，黄山市已先后四次展开法规清理工作，有效解决地方性法规存在的不一致、不适应、不协调等问题。与此同时，备案审查工作也在有序展开。黄山市围绕“有件必备、有备必审、有错必纠”的备案审查工作要求，制定《黄山市人大常委会规范性文件备案审查工作规程》，完善备案审查工作机制。截至2021年12月底，共接收报备规范性文件46件，其中，市政府规章4件、市政府规范性文件42件。向安徽省人大常委会报送备案地方性法规8件，规范性文件10件。对已经报备的市政府规章、市政府规范性文件等，按照相关程序要求，提出审查意见，实现主动审查全覆盖。

“对审查认为存在问题的规范性文件，我们采取多种形式听取制定机关、相关部门、专家学者、人大代表和审查机构等方面的意见，广泛凝聚共识，及时发现和研究解决问题，督促有关单位进行纠正，切实增强备案审查的针对性和实效性。”李原表示，通过备案审查对《黄山市政府投资工程实施阶段全过程造价管理实施办法》《黄山市促进服务业高质量发展专项资金管理办法》提出的修改意见，均已修改完善。

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